Autonomía, economía y reforma local

En los últimos dos años hemos asistido a un complejo proceso de mutación del Estado. La descentralización impulsada por la Constitución, reforzada por la idea de autonomía, representó en la práctica la creación de las Comunidades Autónomas, por un lado, y el realce de las Entidades locales, los municipios sobre todo, por otro. El principio de autonomía penetró por todos los entresijos del Estado y lo empapó todo. La autonomía actuó en un primer momento como eficaz argamasa que proporcionó al nuevo modelo constitucional cohesión y resistencia, evitando que el edificio institucional colapsase a la salida de la Dictadura.

Pero los constantes desarrollos del modelo autonómico, que hicieron cada vez más grande y pesada su estructura, y que dieron lugar a nuevos niveles administrativos no siempre bien trabados con los existentes, hicieron que el modelo laboriosamente construido en los últimos treinta y cinco años entrase en crisis. El resultado de una tormenta perfecta, producto de la explosión de tres burbujas, la inmobiliaria, la financiera y la político-administrativa, ha sido demoledor. Y a ella se ha unido que la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, unida a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, incorpora diversos procedimientos de autorización y control de la Administración General del Estado, que asume un rol preeminente, sobre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. La incidencia de estas nuevas normas y principios sobre los que inicialmente fundamentaron el Estado autonómico resulta notable, aunque su alcance está por concretar, especialmente atendiendo a otras iniciativas legales en trámite, como el Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de 3 de agosto de 2012.

La reforma local que se impulsa en este contexto no es “más municipalismo” en absoluto. Supone, más bien, cierta involución, la recuperación de un sistema competencial cercano al de la España de los años cincuenta del siglo pasado, un sistema que alejaría al régimen local español del de los Estados más prósperos y avanzados de Europa y que pudiera vulnerar la Carta Europea de la Autonomía Local. Pero lo más preocupante es, como ha puesto de manifiesto la tramitación administrativa del anteproyecto, la extrema indecisión de sus impulsores quienes, en diferentes momentos, propugnaron medidas tan diferentes como la supresión forzosa de municipios, con su automática fusión con el colindante mayor, su mera intervención, su sujeción genérica a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el establecimiento de exigencias adicionales a los planes económico-financieros de los municipios, el fomento de las fusiones, la gestión coordinada forzosa de servicios municipios por otras entidades locales o, finalmente, la gestión coordinada voluntaria de tales servicios, que ya es posible hoy, antes de reforma alguna.

Tras todo ello, la única novedad verdaderamente relevante es la del art. 116bis LBRL propuesto por el proyecto de ley, que implica la subordinación total del municipio, a través de los planes económico-financieros con contenidos adicionales con respecto a los de otras administraciones, a la voluntad del Ministerio de Hacienda, que podrá intervenir sobre organización, competencias, presupuestos, formas de gestión y prácticamente cualquier otra cuestión.

La reforma local en curso limita la autonomía municipal, competencial, organizativa y financiera, en términos constitucionalmente cuestionables y difícilmente compatibles con las exigencias de la Carta Europea de la Autonomía Local. Continúa imponiendo el cierre, privatización o transferencia forzosa a otras entidades de servicios municipales, especialmente del ámbito social, que, ausentes otras administraciones que debían prestarlos o, al menos, financiarlos, los ayuntamientos venían proporcionando a sus vecinos. Los municipios sólo podrán ejercer competencias propias, siempre dentro del art. 25 LBRL, o delegadas, conforme al riguroso régimen del art. 27 LBRL.

Más allá, siempre que se garantice que no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública, se imponen informes preceptivos y vinculantes de las administraciones autonómicas y del Estado para que los municipios puedan ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación (art. 7.4 LBRL). Maneja conceptos indeterminados, a veces de índole económica y difíciles de concretar, como ocurre, por ejemplo, al condicionar la elección de la forma de prestación de servicios en determinadas modalidades de gestión directa, lejos de reconocer la plena autonomía municipal para elegir [art. 85.2.a) LBRL]; a veces de índole organizativa, como el de “duplicidades”, que el Consejo de Estado calificó de “término vago e impreciso” (y que aparece en el preámbulo y los arts. 7.4, 27.1 y 3 y 57.2 LBRL). Subordina la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, aun garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, a “un análisis de mercado, relativo a la oferta y la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad económica sobre la actividad empresarial” (art. 86.1 LBRL). Somete a los interventores municipales a normas específicas dictadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a los que se obliga a informar anualmente tanto a la Intervención General de la Administración del Estado (art. 213 LRHL) como, en determinados aspectos, al Tribunal de Cuentas (art. 218.3 LRHL).

Falta reflexión, falta decisión, falta debate, falta consenso. Esta reforma no racionalizará, ni hará más sostenible el Gobierno local, y propiciará desigualdades, producto del surgimiento de muy diversos modelos de gestión, protagonizados unos por las diputaciones provinciales o islas, otros por las comarcas, allí donde existan, otros por los municipios, siempre en ámbitos territoriales cuya homogeneidad dependerá más del azar o de acuerdos o desacuerdos políticos que de otras variables. No se ha realizado un trabajo previo que permita identificar los problemas del régimen local español y articular las soluciones adecuadas. Las propuestas se han sucedido al calor de un debate político soterrado, caracterizado por el malestar de concejales y alcaldes de todo signo político. No ha existido un debate político, académico y social suficientemente sosegado, y el que ha tenido lugar no ha sido atendido para la elaboración de la reforma. No existe, en fin, consenso en una cuestión esencial para España y los españoles, mal principio que augura mal final.

Julio Tejedor Bielsa 

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Ha sido publicado originalmente en el blog Agenda Pública, de eldiario.es http://www.eldiario.es/agendapublica/nueva-politica/Autonomia-economia-reforma-local_0_183382222.html