Camino de los cuarenta años desde la Constitución de 1978 España continúa siendo un Estado en construcción. La descentralización política, reforzada por la idea de autonomía, supuso la creación de las Comunidades Autónomas, facultativa según la Constitución, y el realce de las Entidades locales, los municipios sobre todo. No debiera olvidarse, sin embargo, que los municipios son producto de la historia, apegados al territorio y sus vecinos, anteriores a la Constitución misma, mientras que Comunidades Autónomas, veguerías o comarcas son un simple azar histórico. La autonomía penetró por todos los entresijos del Estado y lo empapó todo actuando en un primer momento como eficaz argamasa que proporcionó al Estado surgido de la transición cohesión y resistencia, evitando que el edificio institucional colapsase a la salida de la Dictadura. Pero los planos de ese edificio ni estaban entonces acabados ni lo están hoy. No hay un modelo. Los constantes desarrollos del Estado resultante, escasamente constitucionalizado y demasiado dependiente, por ello, de la coyuntura política, hicieron cada vez más grande y pesada su estructura, y dieron lugar a nuevos niveles administrativos mal trabados con los existentes. El resultado de una tormenta perfecta, producto de la explosión de tres burbujas, la inmobiliaria, la financiera y la político-administrativa, ha sido demoledor. Y a ella se ha unido la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, y la normativa que la desarrolla, que han asignado a la Administración General del Estado, la más endeudada y deficitaria, un rol preeminente sobre Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
La reforma local, en ese contexto, tan permeable a presiones exteriores, es producto de una extrema indecisión de sus impulsores quienes, en diferentes momentos, han propugnado medidas tan diferentes como la supresión forzosa de municipios, con su automática fusión con el colindante mayor, su mera intervención, su sujeción genérica a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el establecimiento de exigencias adicionales a los planes económico-financieros de los municipios, el fomento de las fusiones, la gestión coordinada forzosa de servicios municipios por otras entidades locales o, finalmente, la gestión coordinada voluntaria de tales servicios, que ya es posible hoy, antes de reforma alguna. El proyecto de ley resultante cercena la autonomía municipal, competencial, organizativa y financiera, en términos cuestionables constitucionalmente e incompatibles con la Carta Europea de la Autonomía Local. Continúa imponiendo el cierre, privatización o transferencia forzosa a otras entidades de servicios municipales que los ayuntamientos venían proporcionando a sus vecinos, especialmente del ámbito social. Los municipios sólo podrán ejercer competencias propias en materias concretas, o competencias delegadas en cualesquiera otras, siempre que no se generen duplicidades y cuenten con una financiación que nadie sabe de donde vendrá. Su competencia y función subsidiaria de servicio a sus vecinos, garantizada en la Carta Europea de la Autonomía local, desaparece o se subordina a informes previos, preceptivos y vinculantes, de otras administraciones. La iniciativa para el desarrollo de actividades económicas se somete, aun garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, a “un análisis de mercado, relativo a la oferta y la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad económica sobre la actividad empresarial”. El mercado, sin más. No parece haber otro modelo, otra referencia.
Pero lo más grave, lo más precupante, es que no sabemos cuál es el modelo de gobierno local que se desea, cuál la planta local soñada. La única certidumbre es que no hay certezas, que ya se verá. El municipio, en ese contexto, el nivel de gobierno más débil tras su larga e infructuosa espera de una adecuada financiación, queda desprotegido, del todo subordinado a otros, especialmente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Este controlará funcional y orgánicamente la intervención municipal, que deberá informar anualmente tanto a la Intervención General de la Administración del Estado como, en determinados aspectos, al Tribunal de Cuentas. El Ministerio, mediante planes económico-financieros que exigirán más a los municipios que a otras administraciones, podrá imponer sus criterios, sin criterios legales que los limiten, sobre organización, competencias, presupuestos, formas de gestión y prácticamente cualquier otra cuestión. Eso sí, irracionales e insostenibles son, curiosamente, quienes han sido responsables de apenas el tres por ciento del déficit público y el cinco de la deuda pública a cierre de 2012. Los otros, los que han generado el noventa y siete por ciento del déficit público y el cinco por ciento de la deuda pública, les van a imponer su racionalidad y sostenibilidad.
Julio Tejedor Bielsa
Profesor titular de Derecho administrativo
Miembro fundador de ForoÉtico
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